Sluiting van de kunststof verpakkingsketen vraagt om vergaande maatregelen

Bij de Europese en Nederlandse ambities om een transitie naar een gesloten grondstoffenkringloop en een circulaire economie te realiseren, vormt het verder sluiten van de kunststof verpakkingsketen een belangrijke uitdaging. Daarom heeft het Kennisinstituut Duurzaam Verpakken (KIDV) een onderzoek uitgevoerd, waarin de kunststofketen voor het eerst integraal in kaart is gebracht en doorgelicht. Het onderzoek biedt inzicht in de werking van de kunststofketen en laat zien op welke punten in de keten maatregelen effectief zijn. Ook laat het zien dat ketenpartijen met een slimme combinatie van maatregelen de kunststofketen zowel qua grondstoffen als economisch verder kunnen sluiten in de periode 2018 – 2022. Het onderzoek maakt echter ook duidelijk dat volledige sluiting van de keten alleen kan met maatregelen die deels buiten de kunststof verpakkingsketen liggen.

Over de kunststof verpakkingsketen in Nederland

Jaarlijks komt in Nederland circa 475 kiloton aan kunststof verpakkingsmateriaal op de markt. Hiervan komt circa tweederde terecht in het huishoudelijk afval en een derde in het bedrijfsafval. Het kunststof verpakkingsafval wordt op drie manieren ingezameld voor recycling: via bron- en nascheiding van het huishoudelijk afval, via bedrijfsafval en via het statiegeldsysteem op grote PET-flessen. Van het kunststof verpakkingsafval dat op de markt komt, werd in 2015 51% via deze systemen gerecycled1. De rest wordt grotendeels verbrand met energieterugwinning in afvalverbrandingsinstallaties. Door de effectiviteit van de inzamelsystemen belandt in Nederland een klein deel van de totale kunststof verpakkingsstroom via land of water in het zwerfafval. Hoewel dit minder te maken heeft met het sluiten van de kunststof verpakkingsketen, vormt het een ander soort milieuprobleem (afvalstoffen in het milieu) en een sociaal probleem (ergernis voor burgers). Het vaststellen van het milieueffect van kunststof verpakkingen in het zwerfafval is nog niet mogelijk, vanwege het ontbreken van data en een geschikte methodiek. Hiervoor is aanvullend onderzoek nodig dat buiten de scope van de raamovereenkomst valt. De preventie van zwerfafval vraagt om specifieke maatregelen, zowel door producenten als door gemeenten, die in de rapportage van het KIDV aan de orde komen.

De kunststof verpakkingsketen is complexer dan andere verpakkingsketens, zoals papier en glas. Dat komt omdat verpakkingen uit veel verschillende soorten kunststoffen – of combinaties daarvan - bestaan die niet altijd goed zijn te scheiden. Bovendien zijn er verschillende inzamelsystemen met veel variatie binnen gemeenten. Ten slotte is er een sterke relatie tussen de kosten en opbrengsten van gerecyclede kunststoffen en virgin kunststoffen, die weer sterk afhankelijk zijn van de olieprijs.

Redenen om de kunststof verpakkingsketen verder te sluiten

Hoewel de inzameling en recycling van kunststof verpakkingen uit huishoudens sinds 2008 een sterke groei heeft doorgemaakt en milieuwinst oplevert, is de keten qua grondstofgebruik nog niet gesloten. Uit het onderzoek van het KIDV blijkt dat verdere sluiting van de keten positief is voor het milieu, doordat er meer kunststof verpakkingsafval langer in de keten blijft door hergebruik of recycling. Daardoor wordt er minder afval verbrand, kunnen er meer gerecyclede kunststoffen worden ingezet in nieuwe producten en zijn er minder virgin kunststoffen nodig. Het onderzoek maakt ook duidelijk dat verdere sluiting van de kunststofketen economisch gezien nodig is, zodat gerecyclede kunststoffen kunnen concurreren met virgin kunststoffen en een vraaggestuurde markt tot stand komt. Dat kan door het treffen van maatregelen om de kwaliteit van het gerecyclede materiaal verhogen. Uit het onderzoek blijkt dat de vraag naar gerecyclede kunststoffen wel toeneemt, maar dat nu niet altijd kan worden ingespeeld op de technische vereisten van producenten en aan hun behoefte aan een stroom die constant is qua hoeveelheid en kwaliteit. Daarnaast worden gerecyclede kunststoffen in voedselverpakkingen beperkt toegepast, mede vanwege strikte Europese regelgeving. Ten slotte speelt ook de momenteel lage olieprijs een rol, die er voor zorgt dat het gebruik van virgin kunststoffen vaak goedkoper is dan het gebruik van gerecyclede kunststoffen.

Een slimme combinatie van maatregelen leidt tot verdere sluiting van de kunststofketen

Het onderzoek van het KIDV maakt duidelijk wat de verschillende ketenpartijen kunnen doen om de kunststof verpakkingsketen, zowel qua grondstoffen als economisch, verder te sluiten. Zij kunnen op zeven punten in de keten maatregelen treffen om de tot nu toe aanbodgestuurde keten te transformeren naar een vraaggestuurd systeem.

Dat begint bij producenten die verpakkingen op de markt brengen die beter zijn te recyclen. Dat kan bijvoorbeeld met ‘design for recycling’ en met tariefdifferentiatie van de Afvalbeheersbijdrage om hen te prikkelen om verpakkingen te gebruiken die beter zijn te recyclen en/of meer gerecyclede kunststoffen bevatten. Vervolgens zijn burgers en gemeenten aan zet voor een goede en zuivere inzameling, en - samen met producenten - voor de preventie van zwerfafval. Daarna is het belangrijk dat sorteerders en recyclers het zuiver ingezamelde materiaal bewerken tot gerecyclede grondstoffen die kunnen concurreren met virgin kunststoffen. Dat kan bijvoorbeeld door te sturen op de optimale verhouding tussen de stromen mono- en mix-kunststoffen en door kwaliteitsstandaarden. Als inkopende partijen, zoals bedrijven en overheden, vervolgens vragen om de inzet van gerecyclede kunststoffen in nieuwe producten, kan de keten transformeren van een aanbod- naar een vraaggestuurde markt.

Voor volledige sluiting van de kunststof verpakkingsketen zijn verdergaande maatregelen nodig

Het onderzoek van het KIDV maakt duidelijk dat het voor verdere sluiting van de kunststof verpakkingsketen belangrijk is om de begrenzingen van de huidige systemen te doorbreken. Qua grondstoffen gaat het dan bijvoorbeeld om een ‘roadmap’ voor nieuwe systemen, waaronder chemische recycling, omdat deze systemen de kans bieden om kunststoffen na recycling terug te winnen op het niveau van virgin kunststoffen. Dergelijke innovaties zijn op dit moment nog onzeker en nog niet op industriële schaal bewezen. Economisch gezien blijkt met name de olieprijs van belang, omdat deze de prijs van virgin en gerecyclede kunststoffen bepaalt. Een interventie die breder ingrijpt dan de kunststof verpakkingsketen, zoals een hogere olieprijs, of een fiscaal substituut daarvoor, bijvoorbeeld een CO2-heffing of een grondstoffenbelasting, stuwt de prijs van virgin kunststof en leidt daarmee tot een hogere waarde voor de gerecyclede kunststoffen.

Ketenpartijen kunnen nu al stappen zetten om de kunststofketen verder te sluiten

Het onderzoek laat zien dat het uitblijven van interventies leidt tot een oplopend ketentekort en dat de kunststofketen qua grondstoffen niet verder wordt gesloten, doordat het recyclingpercentage dan nauwelijks zal stijgen. Met dit onderzoek biedt het KIDV een breed pakket aan interventies, waarmee alle ketenpartners nu stappen kunnen zetten richting het verder sluiten van de kunststofketen. De uitkomsten zijn ook input voor de tussentijdse evaluatie van de Raamovereenkomst Verpakkingen 2013 – 2022.

Over het onderzoek

Het onderzoek naar de kunststofketen is uitgevoerd via zeven deelonderzoeken. De resultaten van deze onderzoeken hebben bijgedragen aan het opstellen van de interventies, de ontwikkeling van een model waarmee de effecten op het sluiten van de kunststofketen qua grondstoffen en economisch zijn doorgerekend en de kwalitatieve beoordeling van de effecten van de interventies op het milieu, op consumenten en op voedselveiligheid. Ook zijn lessen getrokken uit internationale voorbeelden. Bij de onderzoeksaanpak en –uitvoering heeft het KIDV een brede klankbordgroep ingesteld met een vertegenwoordiging van de verschillende belanghebbenden in de keten. Gezien het belang van onafhankelijke vaststelling van bruikbare data voor het onderzoek is een externe commissie met wetenschappers ingesteld. Als vervolg voert het KIDV in de tweede helft

van 2017 een onderzoek uit naar mogelijke verbeteringen in de huidige inzamelsystemen voor kunststof verpakkingsafval, met als doel het verlagen van de milieudruk, het vergroten van het gemak voor de consument en het verlagen van de systeemkosten.

1 ‘Monitoring Verpakkingen - Resultaten inzameling en recycling 2015’, Afvalfonds Verpakkingen, 2016. NB: de resultaten over 2016 zijn nog niet voorhanden.